近日，由广西社会科学院主管主办的全国中文核心期刊、CSSCI来源期刊、中国人文社会科学核心期刊《学术论坛》杂志，2020年第1期开辟“中国之治”专栏，首篇发表宋才发教授《建设“更加成熟更加定型”制度体系的法治探讨》论文。宋才发教授认为改革开放40多年来所取得的根本成就，是开创、坚持和发展了中国特色社会主义，中国特色社会主义制度是成熟稳定的制度，国家治理是依据中国特色社会主义制度展开的，制度权威和制度意识是提升制度执行力的重要保证。制度是国家管根本、管长远的大事情,成熟定型的制度体系是循序渐进的结晶，国家治理能力是成熟定型制度体系的核心，国家制度执行力是衡量制度文明的标志，国家治理现代化是成熟定型制度体系的标准。宋才发教授提出建设成熟定型制度体系的法治举措是：强化党对国家制度体系的领导，完善中国特色社会主义法治体系，构建国家治理公共政策体系，健全党和国家监督监察制度体系。
论文作者宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。
建设“更加成熟更加定型”制度体系的法治探讨
宋才发
制度是国家管根本、管长远的大事情。建设具有全局性、稳定性的社会制度，是执政党治国理政的根本。经过中华人民共和国成立70年的实践检验，中国国家制度体系已发展成为成熟稳定的制度体系。这项集全党全国人民智慧得来的制度成果，在今后相当长的历史时期内，是中国共产党带领各民族人民继续坚定不移地走中国特色社会主义道路的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的基本依据，必须倍加爱护、倍加珍惜。在中国共产党的历史上，采用一次中共中央全会的方式专门研究国家制度和国家治理问题并做出决定，党的十九届四中全会算是头一次。建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，需要有一个“更加成熟更加定型”的制度体系，需要进一步提高国家治理能力、强化国家制度执行力，把“制度优势”转化为国家“治理效能”优势，使之成为中华民族伟大复兴的坚强保障。为此，本文拟就建设“更加成熟更加定型”的中国特色社会主义制度体系问题展开探讨。
一、构建成熟定型制度体系的制度自信
（一）改革开放40年的根本成就是中国特色社会主义
像中国这样没有经过资本主义完整发展阶段而进入社会主义社会的国家，究竟应当如何建设和发展社会主义?这个问题在世界社会主义历史上没有现成的答案，需要从理论与实践的结合上给予科学的回答。劳动人民掌握了国家政权并且可以保持一个相当长的时期，但是并不等于就一定能把人民政权长期保持下去；人民翻身做了国家和社会的主人，也不等于就没有重新沦为奴隶的危险性，历史从来没有提供过这方面扎实而可靠的证据，需要中国共产党人用鲜活的实践经验做出科学的回答。实事求是思想路线，亦是马克思主义的精髓，也是中国共产党人的思想基础和方法论原则。自中华人民共和国成立到改革开放前夕，中国社会的主要矛盾始终是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。客观现实要求执政党高度重视和坚持发展社会生产力。不改革就突破不了思想禁锢，党和政府就不可能“高度重视和坚持发展生产力”，社会主义就没有出路。中国必须进行深入持久的改革开放实践，改革一切不适应生产力发展的生产关系，用改革促进市场经济在中国落地生根，推动社会主义制度同市场经济相结合，这是执政党和中央政府在改革开放初期压倒一切的中心任务。中国改革开放的实践过程，实质上就是体制机制调整、创新再造以及制度完善、成熟和定型的过程，只有坚持全面改革开放才有出路。中国的改革具有系统构造、全面形塑和延伸深化的特征。譬如，中共十五大报告就指出，公有制的实现形式可以而且应当多样化，一切反映社会化生产规模的经营方式和组织形式都可以大胆利用。生产力不发展，所有制再“纯”也不顶用，人民群众不能靠“画饼充饥”过日子。所以，探寻能够促进生产力发展的公有制实现形式，需要进一步解放思想、加快改革开放步伐，坚持用“三个有利于”作为评判一切改革开放措施做得对和不对的标准。衡量一种社会制度到底是先进的还是落后的，既要看公有制是建立在什么样的生产力基础之上，更要看是否有利于生产力的发展，“有利于提高人民的生活水平”是最根本的评价标准。坚持“改革开放不动摇”“以经济建设为中心不动摇”，是以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，对中国过去几十年社会主义建设经验进行深刻总结得出的科学结论。只有坚持“改革开放不动摇”，“以经济建设为中心不动摇”，才能从根本上增强综合国力，为国家的长治久安奠定基础。
脱离社会生产力发展奢谈社会主义优越性只能是误国空谈。在未来守正创新中国特色社会主义制度，必须坚持社会主义制度不动摇，坚持全面改革开放不动摇，准确把握国家制度体系和国家治理体系的发展成就和显著优势，推动制度优势更好地转化为经济社会发展的效能。40年改革开放推动形成的中国特色社会主义制度体系和国家治理体系，在革除体制机制弊端的过程中不断走向成熟和完善。对于一个具有14亿多人口的大国来说，制度安排必须符合绝大多数人的根本利益，要使多数人能够认同、掌握和使用这一制度。制度必须为绝大多数人的公平正义和共同富裕服务，制度安排本身就体现着鲜明的价值导向。制度实施的结果和绩效的好坏，是衡量和评价一个制度优劣的基本标准。能够“集中力量办大事”的制度不是摆设，而是保障社会主义建设实践取得成功的钥匙。在这里既可以把40多年的“改革开放史”，放到悠久的中华文明史、1840年鸦片战争以来的中国近代史、1949年中华人民共和国成立以来的70多年中国现代史的历史长河中，进行纵向的历史对比考察；也可以把这40多年来的历史放到同期世界历史坐标中，同世界各国的发展状况进行横向的历史对比考察。无论人们怎么对比怎么看，结论只有一个，那就是中国共产党领导中国人民进行改革开放的40年，极大地解放和发展了社会生产力，极大地改善和提高了人民群众的生活水平，极大地提升了中国的综合国力，极大地增强了中国的国际地位，使中国由一个被封锁、被威胁的弱国，日益走向了国际舞台的中央，成功地实现了由“站起来”“富起来”到“强起来”的质的飞跃。1982年邓小平在中共十二大开幕词中高瞻远瞩地指出：“中国社会主义建设必须走适合自己国情的道路，建设有中国特色的社会主义。”2008年12月胡锦涛《在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话》中，言简意赅地得出以下结论：“改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。”改革开放40年取得重大成就的“根本原因”，就是“开创了中国特色社会主义制度”。2012年11月中共十八大报告，在认真总结中国社会主义建设历史经验的基础上，再一次得出“中国特色社会主义道路，中国特色社会主义理论体系，中国特色社会主义制度，是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就”的科学结论。习近平同志在十八届中央政治局第一次集体学习的时候，就曾开宗明义地指出，必须“深刻领会中国特色社会主义是党和人民长期实践取得的根本成就”。如果没有改革开放，就没有中国特色社会主义理论、中国特色社会主义道路和中国特色社会主义制度。对于中国特色社会主义社会进入历史“新时代”来说，中国特色社会主义制度本身就是一项举世罕见的“主要成果”和“根本成就”。因此，习近平在党的十九大报告中，对这个“根本成就”给予了高度评价：“中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，是党和人民历尽千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就。”总结中国改革开放的历史经验，就必须确认中国特色社会主义是“根本成就”，必须始终牢记这个“根本成就”。40多年改革开放取得的巨大历史成就，不仅极大地改变了中国，而且为世界和平与发展做出了新的更大的贡献。构建人类命运共同体的“中国智慧”和“中国方案”，拓展并提升了关于社会主义本质、发展阶段、发展动力、发展目标、发展途径诸方面的理论，实现了科学社会主义理论逻辑与中国发展历史逻辑的高度统一，是对马克思科学社会主义原理的重大创造和全面发展。中国共产党经常讲要“不忘初心，牢记使命”，说到底就是要始终保持政治定力，始终不偏离改革开放的正确方向。
（二）中国特色社会主义制度是成熟稳定的制度
中国特色社会主义制度是根植于中国大地的好制度。在这个制度体系中，既有经过长期革命实践和建设实践检验的根本政治制度、根本经济制度、基本政治制度和基本经济制度，还有作为其实现形式的、涵盖国家建设和国家治理各个方面的重要制度以及诸多具体制度，它们共同构成了完整的中国特色社会主义制度体系。“经国序民，正其制度。”为了确保中国航船行稳致远，中国共产党需要在治国理政的各个方面，形成一套比过去“更加成熟、更加定型”的制度体系。中国在制定适合本国国情制度体系问题上，经历了漫长的艰辛探索过程。自鸦片战争以来，中国经历的君主立宪制、议会制、多党制和总统制，包括短命的“复辟帝制”等，均无一获得成功，于是开始向先进的西方国家“请教”。“请教”的结果诚如毛泽东所说，中国人是愿意向先进的西方国家学习的，但是学来学去仍然是“老师欺负学生”，不仅不管用，还受尽欺负和侮辱。制度原本就不只是一系列外在的强制性行为规范，实质上具有深刻的内在文化思维价值认同，这种根植于中华文化底藴的文化自信和制度自信，只能通过千百年的内在演化积淀而成，绝对不可能通过外来文化输入或强行移植而获得成功。民族是文化的主体，文化则是民族的灵魂。历史与现实、文化与习俗、目标与追求、形势与任务多重因素，是构成国家制度建立与发展的基本依据。中华民族在有文字记载的5000年沧桑巨变中，形成了“天下为公”的政治理想、“以仁为本”的德治主张和“中华法系”的善治理念，共同构成了中华民族经久不衰的精神家园。具有坚实深厚的中华文化背景和文化根基，是中国国家制度和国家治理体系的突出特点。譬如，由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，就充分汲取了天下为公、兼容并蓄、求同存异的中华传统文化智慧。中华民族是一个拥有悠久传统文化的民族，近代以来无数仁人志士为了改变落后挨打的局面，竭力探寻新的国家制度和国家治理体系。1921年中国共产党的成立，成为中国历史上开天辟地的大事变。中国共产党带领中国人民找到了实现民族独立、国家富强、人民幸福的康庄大道，奠定了坚定的政治制度基础，这是中国共产党坚定制度自信的根本立足点。因此，中国特色社会主义制度体系，既不是“主观主义”拍脑袋臆造出来的，也不是“拿来主义”从别的国家照抄照搬过来的，而是以马克思主义为指导，在中国特色社会主义实践中不断探索积累起来的，是在中华5000年文化沃土中孕育出来的。中华民族之所以能够屹立于世界民族之林，是薪火相传的文化自信与历史积淀的结晶。文化自信对于中国特色社会主义制度体系建设来说，是更基本、更持久的力量。制度是定国安邦的根本，只有制度稳才有国家稳。从国情实际出发凝聚人民群众的智慧，构架科学、规范、稳定的国家制度体系，为国家稳健发展提供了制度保障和制度支撑。中国国家制度和国家治理体系的显著优势，就是对新中国成立70年来国家发展规律、制度建设历史经验的深刻总结。在中国这样一个统一的多民族国家里，中华民族一脉相承的文化根脉，终究是国家制度体系和治理体系的基础优势。依法整合56个民族群体形成一个完整的命运共同体，各族人民在精神上息息相通，在物质利益上守望相助，这无论对提升中华民族的凝聚力，还是对提升中华民族的整体素质都是至关重要的。如果没有深厚中华文化沃土的滋养，既无法生长出具有顽强生命力的中国特色社会主义制度，也无法创造出改革开放以来经济快速稳健发展的历史奇迹。
（三）国家治理是依据中国特色社会主义制度展开的
中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的制度体系。坚持和完善中国特色社会主义制度体系，事关国家长治久安、人民幸福和社会安宁，事关中华民族伟大复兴目标的实现。当下中国正处在爬坡过坎的关键时期，改革、建设和发展中出现的许多问题，往往互相交织和叠加在一起，加重了国家治理和社会治理的复杂性与艰巨性。在20世纪80年代末至90年代初，社会主义世界发生“苏联解体、东欧剧变”，一时间“社会主义失败论”“社会主义寿终正寝论”甚嚣尘上，似乎中国的社会主义大厦顷刻之间就会土崩瓦解。中国共产党顶住了巨大压力，顽强地坚守住社会主义阵地没有让其垮塌下去，以铁的事实雄辩地证明社会主义是不可战胜的。中国是世界上最大的社会主义国家，只要中国不垮塌下去，社会主义就一定能够在世界上站稳脚跟，中国必将为人类的进步事业做出更大的贡献。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，把“国家制度体系”和“国家治理体系”的优势概括为13个方面，即党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、社会主义法治体系、社会主义行政制度体系、基本经济制度体系、先进文化制度体系、统筹城乡的民生保障制度体系、共建共治共享的社会治理制度体系、生态文明制度体系、党对人民军队绝对领导的制度体系、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策体系、党和国家监督体系。这13个方面优势完整系统、有机协调、内在相关、相互配合，可谓是从本质属性到价值理念、从制度立场到制度目标、从制度绩效到制度运行、从宏观到微观进行的全方位立体式展示，为把制度优势更好地转化为治理效能提供了实践指南，是把新时代全面深化改革开放推向前进的根本遵循。只有通过全面深化改革和扩大开放，才能不断培育社会主义制度新的生长点、释放生命力、展示优越性。
中国特色社会主义制度优势的具体体现。一是从政治发展方面看，主要体现在以下四个方面：（1）政治制度的运行适应基本经济制度发展的需要，有利于解放生产力和发展生产力，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用；（2）政治制度的运行和实施有利于实现人民当家作主，凝聚各民族人民的共同智慧和强大力量，能有效应对前进道路上的各种风险和艰难险阻；（3）始终如一地保持党和国家的政治活力，调动一切积极因素、化消极因素为积极因素，有利于发挥人民群众的主动性和创造性作用；（4）有利于维护社会稳定和国家统一，促进社会公平正义，实现全体人民走共同富裕的发展道路。二是从经济发展方面看，主要体现在以下三个方面：（1）在制度设计上有一个中长期的规划，能够提出问题并部署结构性改革，既有利于市场在资源配置中起决定性的作用，又有利于政府更好地发挥宏观调控的作用；（2）推进整体改革的顶层协调和统筹机制健全完善，政府不回避制度短板、不回避结构性矛盾，注重结构性改革，以利于实现和推进结构性优化；（3）国家更加注重全面协调发展，哪个领域的制度不适应全面改革发展的需要，就重点改革哪个领域的制度问题，注重解决和弥补结构性短板问题，通过制度调整和完善适应发展环境的变化。在当下和未来建设更加成熟、更加定型、更加完善的制度体系，标志着中国共产党既有坚定的理论自信和文化自信，更有坚实的道路自信和制度自信，是党对社会主义建设规律的认识和把握更加深刻、更加成熟的表现。在当下国内改革进入深水区、国际关系错综复杂的背景下，建设成熟定型的制度体系，既不能简单地套用“马克思主义经典作家的模板”，也不能简单地延续“中国历史文化的母版”，更不允许其他国家指手画脚地告诉中国应该怎么办，只能坚持“全面深化改革”与“全面实施法治”相统一，把“制度建设”和“治理能力建设”摆到更加重要、更加突出的位置，依法推进国家治理体系和治理能力现代化，不断把“为人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的伟大事业奋力推向前进。
（四）制度权威、制度意识是提升制度执行力的保证
仅仅有了制度体系是不够的，再好的制度如果不能被人们认同、接受和遵循，不能很好地发挥功能作用，要么就会发生“制度空转”，抑或这个制度实质上变成为了“一纸空文”。因此，要发挥好制度的价值和功能作用，就必须树立制度的权威性，任何人不能超越制度的权威和界限，为自己抑或利益团伙牟取制度之外的私利；千万不能把制度视为一种可有可无的工具，在执行的过程中合乎自己的就遵守、不合乎自己的就不遵守。要强化领导干部的制度自信和制度意识，制度意识是制度执行的思想基础，是改进和提高领导干部素质的现实要求，也是推进治理能力现代化的前提条件。强化领导干部制度意识是提升制度执行力的需要，只有深刻认识中国制度价值，深刻领会中国制度精神，准确把握中国制度内容，才能形成领导干部按照规章制度办事的良好习惯。各级党政领导干部是制度的具体实施者和执行者，在制度执行的过程中，要自觉地尊崇制度，严格执行制度，坚决维护制度，对制度要始终抱有一种“敬畏感”，即通常所说的“从心所欲而不逾矩”。领导干部不仅要带头维护制度的权威性，自觉地做执行制度的行为表率，而且要提高科学执政、民主执政和依法执政的水平，把制度优势更好地转化为国家治理效能优势。必须坚决纠正“有令不行、有禁不止”的行为，反对为群众办事拖拖拉拉、“不作为”“慢作为”“乱作为”情况的再度发生，绝对不允许使制度成为可方可圆、可有可无的“橡皮筋”。良法善治的关键在于刚柔并济，尽管制度是刚性的、具有普遍适用性，在制度面前绝对不能搞特殊化和人情化，但是“死秤活人扶”，因而现代国家治理表现为“自由裁量”行政。从某种意义上说，自由裁量权是治理能力和治理体系现代化的“灵魂”。人心是最大的政治，善治是最好的法治。党的领导为制度优势转化为治理效能优势提供了目标与价值引领，把制度优势转化为治理效能优势，是由制度内部因素和外部因素共同推动的结果，是揭示和反映制度优势的重要指标与内涵的表现。衡量国家治理能力最现实的指标，是看一个国家的中央政府是否有决策权威，能否把执政党和国家政策转变成为可执行的权威，以及执行者是否有能力和决心不折不扣地执行权威的决策，治理效能是最能体现制度体系价值的出发点和落脚点。党的十九届四中全会决定考虑到国家治理体系和治理能力现代化是实现“两个一百年”奋斗目标极为重大而又艰巨的历史任务，考虑到它是把新时代“全面改革开放”继续推向前进的根本要求，在准确地把握国家治理体系演进方向和发展规律，抓住国家治理体系和治理能力现代化关键的基础上，才明确地提出“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的治国理政方略。要求全党全国全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进“法治化中国”“现代化中国”的整体建设。
二、完善成熟定型制度体系的基本内涵
（一）成熟定型制度体系是循序渐进的结晶
建成更加成熟定型的制度体系有待时日。习近平在对党的十九届四中全会决定做出说明时指出，在新中国成立不久的1957年，中华人民共和国主席毛泽东就高瞻远瞩地指出：“我国的社会主义制度还刚刚建立，还没有完全建成，还不完全巩固。”在中国共产党和中华人民共和国的历史上，党的十一届三中全会具有划时代意义，因为它开启了“改革开放”和“社会主义现代化建设”的历史新时期。邓小平同志1980年在总结“文化大革命”的教训时指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。1992年邓小平又在南方讲话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”随着改革开放实践的不断深入，中国共产党对制度体系建设的认识越来越深刻。譬如，中共十四大报告就提出：“在九十年代，我们要初步建立起新的经济体制，实现达到小康水平的第二步发展目标。再经过二十年的努力，到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”在随后的中共十五大、十六大、十七大上，党都对制度体系建设提出了明确的要求。中共十八同样具有划时代的意义，因为它开启了全面深化改革、整体设计推进改革的新时代。这个新时代既是一个不断创新发展的辉煌，也是一个不断应对风险挑战的时代。国家治理体系和治理能力是国家制度和执行力的集中体现。因而自中共十八大以来，“国家制度体系建设”和“国家治理能力建设”摆到了党和国家各项工作的突出位置。“新时代”相对于改革开放的前30年，国家制度体系建设的任务更加繁重、目标更为明确，开始把“国家制度优势”逐渐转化为国家治理的“效能优势”，实现从治理效能上凸显“国家制度优势”的优越性，形成社会主义制度优势实际效果质的飞跃。
成熟定型的制度体系体现了完整的顶层设计。“天下之势不盛则衰，天下之治不进则退。”资本主义世界用了数百年时间，才形成了一套有代表性的资本主义国家制度体系。科学社会主义从诞生到现在总共只有100多年历史，中国仅用70年时间就建起了根本制度、基本制度和重要制度相协调的制度体系，表明中国共产党人对社会主义建设规律的洞察和把握能力，已经升华到了一个全新的理论与实践高度。就像党的十一届三中全会在中国历史发展中的突出地位一样，党的十九届四中全会也是当代中国社会发展的一个非常重要的关节点，因为中国作为全球化的重要参与者，正面临着世界百年未有之大变局，尤其是当中国走出中等收入国家已成定局的情势下，中国与发达国家之间的摩擦与冲突会越来越强烈，与世界各国的竞争也会越来越激烈。越是在这个关键时刻，就越是需要国家治理体系和治理能力发挥“定海神针”的作用。在社会主义制度优势展示过程尚未结束之前，在中国特色社会主义尚未取得最后胜利之前，制度优势就必须继续延伸下去。十九届四中全会制定了实现国家治理法治化的“行动计划”和“目标任务书”，强调要用“各方面制度更加成熟更加定型”的方式，确保国家大政方针和未来发展方向的稳定性，防止极少数别有用心的人和势力把国家引入歪门邪道，防止“改旗易帜”情况的发生，从制度上确保国家长治久安。国家治理体系和治理能力现代化建设必须分阶段、分步骤地进行：第一步是到2021年中国共产党成立100周年的时候，国家制度和国家治理体系将基本成熟和基本定型；第二步是到2035年的时候，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；第三步是到2049年中华人民共和国成立100周年的时候，“全面实现国家治理体系和治理能力现代化”。中国共产党是世界上最大的马克思主义政党，中国是世界上最大的发展中国家和社会主义国家，因而中国是当今世界社会主义发展的引领者，是世界社会主义走向复兴和振兴的中流砥柱。历史没有终结，也不可能被终结。中国特色社会主义制度到底好不好，到底有没有优越性，概不能由那些戴着有色眼镜的人去主观臆断，而要由中国人民根据事实说了算。
（二）国家治理能力是成熟定型制度体系的核心
中国特色社会主义制度之所以行之有效，就因为它是从中国社会土壤里生长起来的，根植于14亿多中国人发自内心的自觉认同。改革开放40多年经济快速健康发展的背后，依靠和仰赖的是政府对经济社会有效治理的制度优势，这也是国家根本的、最大的优势所在。党的十九届四中全会之所以花大气力总结国家制度和国家治理体系的根本优势，目的就是要把国家制度和国家治理优势更充分地发挥出来，为即将开始的“中国之治”新境界注入新动力，更好地释放出推进国家治理体系和治理能力现代化的正能量，进一步奠定成熟的、定型的制度体系的根基。“立治有体、施治有序”的中国特色社会主义制度体系，是由三项极为重要的制度内容构成的：（1）根本政治制度和根本领导制度是起决定性作用的制度，这个起决定性作用的“根本政治制度”和“根本领导制度”，就是以中共中央委员会为最高领导机构的“党的领导制度”，以及以全国人民代表大会为载体的“人民代表大会制度”，这两项制度是中国特色社会主义一切制度之源；（2）基本政治制度和基本经济制度是起支撑作用的制度，它规定着国家主要政治生活和经济生活的基本原则，从本质上决定了现阶段中国社会的基本政治格局和基本经济格局；（3）中国特色社会主义法治体系，这个法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式，必须进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，坚持宪法法律至上、法律面前人人平等的保障机制，健全社会公平正义的法治保障制度。一切政治制度都是社会经济关系的产物，具有不以人的意志为转移的历史客观必然性，制度绩效是评价一个制度优劣的关键指标。党的十九届四中全会强调建设“更加成熟更加定型”的国家制度体系，不是说成熟定型的制度体系一经建立，就一劳永逸、完美无缺、万事大吉了，而是说这种制度体系能够根据经济社会发展的现实需要，适时进行自我改革、自我完善和自我发展，不断在实践中有所坚持、有所发展、有所创新、有所前进。中国特色社会主义制度已经具备了这种“更加成熟更加定型”的条件，应当促使中国特色社会主义制度进一步系统化、科学化和完备化，促使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性得到更好地发挥。
（三）国家制度执行力是衡量制度文明的标志
党的十九届四中全会决定提出，要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。这里的“系统治理”是指运用系统性原则和方法进行的治理；“依法治理”是指运用法治原则和法治方法进行的治理；“综合治理”是指多个组织部门和单位相互联手，运用多种途径和方法手段，对某一领域抑或某一专项事务所实施的治理；“源头治理”是指对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治。制度的生命力在于执行，再好的制度如果不执行，那么这个制度也就等于零。国家治理体系和治理能力现代化程度如何，是衡量国家“制度文明水准”和“制度执行能力”的基本判断标准。相对健全和完善制度而言，提高“制度执行力”更为重要和紧迫。在执行制度的时候，必须坚持在制度面前人人平等，要严格按照制度程序办事，执行制度不能搞特殊化、不得有任何例外，坚决杜绝“作选择”“搞变通”和“打折扣”现象的发生。执行制度要保持一贯性和连续性，不能因人而变、因时而变，要使制度成为“硬约束”而非“橡皮筋”。国家法治体系和治理体系分属于不同的领域，法治能力在本质上体现为国家治理能力，法治能力与国家治理两者之间是相辅相成的关系。各级党政机关应当高度重视发挥法治思维的引领作用，善于运用法治思维方式解决社会发展和社会治理过程中发生的问题，提升应急处置能力。在社会主义初级阶段，一旦缺失或无视法治思维的适用和支撑作用，那么在公权力普遍施行的领域内，“权利与权力”“权力与权力”以及“权利与权利”之间，就无法准确而牢固地确认和正常运转。国家的法治建设和社会治理的根本目的，就是要依法保障人民群众的根本权利和公民的合法利益。这种能够调动一切积极因素的制度体系，有利于消解阻碍社会群体创新奋进的不良现象，有利于求同存异、统筹兼顾，把社会各阶层群体的积极性和创造性调动起来，这正是中国特色社会主义实践成功的密码所在，标志着国家制度转向“以人民为中心”和保障“多数人的美好生活”。
（四）国家治理现代化是成熟定型制度体系的标准
推进国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党在十八届三中全会上提出来的。在时隔6年后的中共十九届四中全会上，中国共产党又做出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的决定，认为这是实现中华民族伟大复兴战略任务的制度保障。任何一个国家在世界上的地位如何，无一例外都是由其经济实力和经济地位决定的。中国特色社会主义制度较好地把政治优势和经济优势结合起来，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，既有利于实现人民的整体利益和长远利益，又能够实现不同利益群体的特殊利益和眼前利益，尤其是能够“集中力量办大事”的特点和优势，彰显了中国特色社会主义是“能办大事”“办好大事”的好制度。改革开放以来中国国民经济快速发展，创造了诸多让世界震惊的经济发展奇迹。譬如，2010年成为世界第二大经济体，2013年成为全球货物贸易第一大国，2015年人均GDP达到8000美元，进入了中上等收入国家行列。与此相适应，国家各项社会事业也获得了全面发展，国际地位和国际影响力也大幅度提升。习近平在2019年9月24日中共十九届中央政治局第17次集体学习时指出，正是由于中国制度能够集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，中国才成功地应对一系列重大风险挑战并克服无数艰难险阻，始终沿着正确的方向不断前进，既保障了人民利益、激发了人民的创造力，又维护了社会和谐稳定和国家的长治久安。中国特色社会主义制度是发扬民主、集中民意、倾听民声、合乎民意的制度，是富有效率、公平正义的制度。不是任何制度都能够集中力量办大事的，能够集中力量办大事的制度，必定是“以人民利益为中心”的制度，是能够超越利益集团控制和影响的制度，治理能力现代化是成熟定型制度体系的重要标志。能够统一人们的意志、集中全国力量办大事的制度体系，历来是中国共产党克敌制胜的法宝。世界各国在经济全球化背景下的经济实力竞争，说到底就是国家治理能力的竞争，尽管西方国家总是企图把经济发展与国家治理能力分离开来。无论是在发达资本主义国家还是在发展中国家，国家治理能力强，并不等于就必然对市场干预行为多。有效的国家治理必然给经济发展提供一个更有利于发展的条件，也必然给民众生活提供一个更宽松的环境。中国40多年来经济快速发展，是与国家的治理能力密切相关的。建设国家治理体系和治理能力现代化，对于像中国这样具有传统习惯的国家来说，提升国家治理能力水平就显得尤为重要和迫切。当美国这个世界上头号霸权国家肆无忌惮地单方发动对中国贸易战的关键时刻，中国能否在“贸易战持续下去”的恶劣环境中挺住，能否始终保持经济健康稳健发展、社会和谐有序，在极大程度上取决于中国共产党的执政能力和国家治理能力。
三、建设成熟定型制度体系的法治举措
（一）强化党对国家制度体系的领导
民生是人民幸福之基、社会和谐之本。增进人民福祉、促进人的全面发展，是中国共产党“立党为公、执政为民”的本质要求。党要关心百姓疾苦、关注民生福祉，就必须抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，解决好劳有所得、老有所养、病有所医、学有所教、弱有所扶等现实问题，注重加强和落实普惠性、基础性、兜底性民生建设问题。尤其要使改革发展成果更多、更公平惠及全体人民，满足人民群众多层次、多样化的生活需求。中国经济社会发展已经实现重大跨越，改革面临的任务更加全面、更加艰巨。最突出的特点就是中国已经从以满足人们生存需要为主要目标的生存型阶段，进入到以追求人生发展为主要目标的发展型阶段，社会需求结构随之发生了重大变化。因而改革面临的重大任务不只是集中在经济领域，而且集中到了政治、文化、社会、生态领域。这个艰巨任务相对于改革开放初期的“解放和发展生产力”而言，涉及的领域更多、任务更重。改革已经不止于改革体制机制，而注重于制度的聚合与聚成，形成总体性的制度成果和制度文明。对于中国共产党来说，这无疑是一场新的、更加深入的改革大考。只有当国家的制度体系与党的思想体系具有共同价值目标的时候，才能够最大限度地化消极因素为积极因素，激发社会群体自觉地参与制度建设和国家治理活动，为国家制度优势转化为国家治理效能优势提供活力与动力。在把国家制度优势转化为治理效能的过程中，只有坚定不移地坚持党的统一领导，才有可能实现把国家机构以及广泛的社会治理主体高效协同地整合起来，形成制度优势转化为效能优势的合力。
党的领导是成熟定型制度体系的核心，是社会主义现代化事业不断向前发展的“定海神针”，必须强化党对国家制度体系的领导。《宪法》是中华人民共和国的根本大法，其承担着对国家根本制度、根本任务、领导核心、发展道路和奋斗目标等涉及全国人民根本利益和长远利益的重大全局性问题做出规定。2018年通过的“宪法修正案”，在《宪法》第一条增加了“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这个法条的修改，揭示了中国共产党的领导同国家根本制度的内在关系，对为什么要坚持共产党领导这个重大问题做出了科学回答。对于增强党的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，确保国家长治久安具有极为重要的现实意义。坚持党的领导是宪法一以贯之的精神，是国家立法形式不断发展和立法内涵不断丰富的根本宪法原则，强化了中国共产党领导的宪法地位，提高了中国共产党领导的权威性。中国共产党是推进国家治理现代化的领导者、组织者和实施者，党的领导能力和执政能力水平的高低，本质上决定了国家治理能力和治理水平的高低。在推进国家治理现代化的进程中，必须以提高党的执政能力为重点，充分发挥党在国家治理中的统筹协调作用，把党的路线方针政策和重大工作部署落实到基层，把加强党的自身建设与提高国家治理能力紧密结合起来，把党的领导落实到国家治理的各个领域、各个环节当中去。
（二）完善中国特色社会主义法治体系
党的十九届四中全会决定奠定了“中国之治”的法治根基。党的中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建设中国特色社会主义法治体系的战略目标，实现了从“法律体系”到“法治体系”的重大转变。法治不只是一种秩序，而且是一种制度抑或是一种国家实力的象征。法治体系是在吸收古今中外法治经验的基础上，对法治秩序追求的一种表达方式。法治体系的出发点是要实现规则之治，它不仅包括“硬法之治”和“软法之治”，还包括硬法和软法相结合的“混合之治”，实现维护宪法尊严、维护法制统一。在全面推进依法治国的历史新阶段，建设和完善社会主义法治体系，指的就是完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。其中“完备的法律规范体系”是法治国家的基本标志，是全面推进依法治国的重要基础；“高效的法治实施体系”就是要使每项法律都得到有效的实施，把“法律条文”变成为公民“行动中的法”，促使法律成为公民行为准则；“严密的法治监督体系”是指法治的有效实施必须做到有权必有责、失职必问责、违法必追究，把权力关进制度的笼子里；“有力的法治保障体系”是法治体系建设的重要依托，为法治体系建设提供坚实基础；“完善的党内法规体系”是指建立和完善适应于“党要管党、从严治党”要求的党内法规体系，健全以党章为本、民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设制度化、科学化和规范化。从一定意义上讲，“中国之治”就是中国共产党领导制度的优势之治、法治之治。党的十九届四中全会决定为“中国之治”提供了基本遵循，指明了前进的正确方向。形成完备的法律规范体系是完善中国特色社会主义法治体系的首要目标，是中国共产党治国理政的重要保障，更是发挥社会主义制度优越性的重要支撑。中国特色社会主义法治体系有五个重要的支撑要素：（1）党对全面依法治国的集中统一领导，这是法治体系的根本保证；（2）发挥中央全面依法治国委员会的顶层设计作用，这是法治体系的机构保障；（3）统筹推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，这是法治体系的基本格局；（4）法律是成文的道德、道德是内心的法律，坚持依法治国与以德治国相统一、相结合，这是法治体系的重要基点；（5）党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，是法治体系建设和依法治国的“关键少数”。良好的法治体系是人民意志的最佳体现，检验公权力在本质上是否属于人民、是否服务于人民，一个根本的确定无疑的标准就是良法善治。在良法善治中良法是前提、是基础，立法体制机制对于良法体系的形成至关重要。
（三）构建国家治理公共政策体系
党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会决定进一步要求“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。这里的公共服务政策是现代化国家公共治理体系不可缺少的制度设计和制度安排，也是提升国家治理能力的重要途径。公共政策是指掌握资源的公共权威机构，为解决一定的公共需求问题而对利益、资源等进行分配抑或再分配的过程和机制。公共政策是以社会公共利益实现为价值取向的，公共利益实现的能力和程度如何，是衡量和评价政府政策的正当性、有效性的基本标准。科学有效的公共政策体系，既是国家治理体系的重要组成部分，也是体现政府治理有效能力的重要载体。对于政府实施的公共治理和提供的公共服务，是否符合人民的长远利益抑或根本利益，公共政策的实施是否达到抑或取得预期效果，不仅需要以权力制约权力，而且需要以社会制约权力，更需要社会公众力量参与监督权力，这是防止政府不适当地滥用权力、保障公共利益得以实现的重要途径。公共权力如果没有监督机制和法律规范制约，对于手握权力和掌握公共资源的当权者来说，滥用权力就难以避免，不被控制的权力是产生腐败的重要根源。构建科学合理的公共政策体系，必须与健全法律规范和严格的法律监督相配匹。这即是说，公共政策体系的完善和有效实施，需要通过相应的法治方式和法治手段，对公共资源的寻租行为予以约束和打击。建立健全公众参与公共政策的相关机制，包括信息公开制度、听证制度和利益表达机制，可以有效地激励社会公众参与，达到维护和保障公共政策目标的实现。从国家治理的视角看，社会组织参与国家治理活动尤其是公共服务方面的活动，是国家管理制度的时代性变革及国家治理的结构性重塑。社会组织是现代国家治理不可或缺的重要力量，社会组织参与公共治理和公共服务活动，是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。应当构建共建共治共享的社会治理制度，改革和创新公共治理和公共服务政策体系，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障的治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。当下尤其要改进和完善舆论监督制度，健全重大舆情和突发事件舆论引导机制，引导社会组织踊跃参与到公共治理和公共服务体系中来。公共治理和公共服务的行政决策行为，是政府为完成一定范围内的社会治理而制定的行动方案。政府在引导和组织实施行动方案时，不得逾越权力边界，不得违法侵害公民、法人和其他组织的合法权益，即使由政府下发的行政规范性文件也不例外。
（四）健全党和国家监督监察制度
国家监察体制改革是一项重大的政治改革。改革的目的在于整合目前较为分散的反腐败资源，形成更加统一的、权威高效的反腐败体系，推动反腐败工作由“治标”朝着“治本”的方向深入推进。监察权的基本属性，是指监察权作为一种权力形态其本身所具有的权力特点。国家监察体制改革把过去的“行政监察”升格为“国家监察”，标志着监察权作为一种独立的权力形态，已不再属于行政权的范围，既非“检察权”，也不是简单的“行政权”和“检察权”的组合与叠加。在新时代背景下设立的监察委员会，本质上是监察权的运行载体。这里“监察权的独立性”，是指监察权在运行的过程中，不受来自立法权、行政权和司法权的不当干扰，保持一种稳定的、相对独立的状态。因为监察权主要是针对腐败人员及其行为开展监督和调查，监察权的正常行使必定遭到来自各方面的干扰和破坏，监察权只有保持相对的独立性，才能有效地排除外界不良因素影响，最大限度地抵制包括行政权在内的其他公权力的不当侵扰。当然这种“独立性”只是相对的而非绝对的，它必须始终保持在法律的框架内运行，否则绝对的权力本身就容易产生绝对的腐败。2018年3月出台的《中华人民共和国监察法》和依法设立的“国家监察委员会”，就是要保障国家监察体制改革始终在法治的框架下有序推进，确保国家监察权的法治化、制度化和规范化。它标志着国家监察制度改革在宪法和法律层面正式确立，意味着这项改革步入了法治化建设的轨道。
国家监察体制改革是强化党和政府自我监督的重大法治举措。党和国家监督体系是党在长期执政条件下，实现自我净化、自我完善、自我革新和自我提高的制度保障。推进国家监察体制改革就是用法律制度规范各级政府的权力，改进过去那种自下而上的民主监督形式，强化自上而下的组织监督并发挥同级相互监督机制的作用，加强对各级政府官员和普通公职人员法纪监督。国家监察法强调了监察措施的合法性和规范性；规定了监察主体的产生和哪些属于被监督的对象，创新和拓展了监察制度的丰富内涵；对监察机关的监察职能和监察权限进行了科学设置和明确的定位，反映了反腐败斗争的客观需求和运行规律；规定了监察机关严格的监察程序以及对监察的外部监督，体现了监察的规范性和法治原则；尤其是通过“党对国家监察工作常态化的领导和监察活动，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在监察体制机制改革的实践中，必须重视法治思维、法治方式、法治手段的实际运用，保障监察法有效执行的生命力，构建集中统一、权威高效的中国特色监察体系。在完善法治政府建设督察制度方面，要做好法治政府建设的督察工作，完善督察法治政府建设的长效机制。制度的生命力并不止于执行，因为执行的重要保障环节是进行有效的监督检查，严格的监督检查是提升制度执行力的关键所在。对那些“越底线”“踩红线”的违法违规者，必须坚持严格的问责制度，做到有责必问、问责必严，切实把目标考核、监督检查和责任追究结合起来，绝不以问题小而姑息，不以为者众而放任，形成法规制度执行的强大推动力。（吕光虎 杨娟） |
